К вопросу о формировании доходной базы местного самоуправления.

 

Принятый  21 февраля 2003 года в Государственной Думе в первом чтении президентский пакет законопроектов, направленных на реформирование системы региональных и местных органов власти, предполагает внесение существенных изменений в налоговое и бюджетное законодательство.  Подразумевается, что расходные полномочия местного самоуправления должны быть обеспечены соответствующими доходными источниками. Такие полномочия могут обеспечиваться либо на месте, либо за счет трансфертов с других уровней бюджетной системы. Поскольку природная рента составляет большую часть экономического богатства нашей страны, перераспределение соответствующих доходов "вниз" через субвенции и субсидии неизбежно, в противном случае  следовало бы закрепить за каждым муниципалитетом по нефтяной вышке и предоставить их собственной участи. 

 Вместе с тем, общая направленность налоговой реформы остается достаточно негативной для доходной базы местных органов власти, особенно если принять во внимание амбициозные планы Правительства - к 2004 году снизить налоговое бремя, в том числе за счет отмены местных налогов и сборов на сумму в 6 млрд. рублей. К этому следует прибавить  отсутствие у муниципалитетов собственных налоговых служб и ставшую привычной зависимость абсолютного большинства муниципальных образований от субсидий от вышестоящих бюджетов, прежде всего региональных. В Налоговом Кодексе, как известно, пока отсутствуют главы, посвященные местным налогам.  Таким образом, единственной законной базой местного налогообложения остается пока не отмененный, но ограниченный в действии закон об основах налоговой системы Российской Федерации. Дискуссия об обеспечении расходных полномочий муниципалитетов собственными доходами главным образом развернулась вокруг идеи использовать "равно распространенные" налоговые доходы, такие как подоходный налог, имущественные налоги и прочие схожие источники.

Вместе с тем, сами муниципалитеты слишком различаются своим налоговым (доходным) потенциалом, а предоставить им больше свободы "налоготворчества" федеральная власть не готова. Скорее напротив, решения Государственной Думы в сфере налогового законодательства свидетельствуют о преобладании тенденции к дальнейшей централизации доходов на федеральном уровне. Те немногие нормы, которые внесла Дума в сферу местного налогообложения, скорее явились реакцией на вопиющие факты злоупотреблений со стороны местных властей при установлении новых оборотных налогов. В частности, ограничение местного сбора на уборку территорий последовало вслед за тем, когда в целом ряде субъектов был установлен налог с оборота, от 1% до 4% от выручки предприятий (Ленинградская, Кемеровская, Архангельская области).  Подобные случаи заставляют задуматься, рационально ли предоставлять местным органам власти какие-либо полномочия по установлению налогов и сборов. Например, в США муниципалитеты не наделены налоговыми полномочиями, а получают их вследствие делегирования органами субъектов (штатов).

            Если обратиться к международному опыту, то можно сделать вывод, что в отличие от государственных налогов, местные налоги характе­ризуются, как правило, множественностью и регрессивностью. Так, во Франции взимается более 50 различных видов местных налогов, в Италии - свыше 70, в Бельгии - около 100. Сумма их поступления в этих странах составляет от 30 до 60 процентов доходов местных бюджетов, в США - 65 процентов. Исключение составляет Великобритания, где доминирует один местный налог. Это имуществен­ный налог, который взимается с собственников или арендаторов недвижимого имущества производственного или непроизводственного назначения. В это понятие входит земля. К числу плательщиков нало­га относятся также лица, снимающие жилье и вносящие квартир­ную плату. Налог собирается ежегодно, но может уплачиваться и по частям. Он полностью поступает в местный бюджет и обеспечивает примерно 33 процента всех поступлений местных бюджетов. Если проанализировать доходную базу муниципалитетов в динамике, то станет очевидно, что значительно быстрее растут доходы урбанизированных муниципалитетов, А доходы сельских районов - падают. Это требует от российского законодателя большей гибкости в установлении налоговых полномочий сельских муниципалитетов. К сожалению, единственное, что пока предпринял законодатель в этой сфере, - это освобождение от подоходного налогообложения физических лиц, для которых применяется упрощенная система обложения  сельскохозяйственных товаропроизводителей (статья 217 Налогового Кодекса). Вместо этого следует обратиться к изысканию дополнительным источникам возможных доходов, в частности, такой дополнительный доход может извлекаться из обложения объектов незавершенного строительства, которых в сельской местности достаточно много.

Анализ структуры и ставок местных налогов в западных стра­нах позволяет разделить их на четыре основные группы. Первая - это собственные налоги, которые собираются только на данной территории. Это могут быть как прямые, так и косвенные налоги. Из прямых основными являются поимущественные налоги, промысловые, поземель­ные, местные налоги с наследства и дарения. В настоящее время в России доля налога на имущество составляет 13,2% в доходах местных бюджетов и 6,8% - в их расходах. Косвенное же налогообло­жение весьма разнообразно. Оно представлено как универсальным акцизом, то есть общим налогом с продажи, так и специфическими акцизами. Исходя из этой практики, хорошо знакомый россиянам налог с продаж может быть переведен на местный уровень. В этом есть смысл, поскольку в российской практике, вводя налог с продаж, регионы отнимают у муниципалитетов большинство их налоговых полномочий. Кстати, в США этот налог остается важнейшим источником доходов городов и штатов. Его уровень может колебаться от 3 до 8%, причем из него могут финансироваться на развитие инфраструктуры межгородского транспорта. Эта мера была бы особенно популярна у нас, учитывая явную нехватку средств в регионах на ремонт и строительство дорог. В настоящее время доля налога с продаж составляет 4,6% в доходах местных бюджетов и 2,4% - в их расходах.

Вторую группу местных налогов представляют собой надбавки к  общегосударственным налогам, отчисляющиеся в определенном про­центе в местный бюджет. Таким налогом до последнего времени был у нас налог на игорный бизнес, который оставался, правда, на региональном уровне и не превышал 0,04% в доходах местных бюджетов. Теоретически возможно установление новых налогов, предусматривающих такие надбавки, однако по своей  финансовой сущности они все равно отличаются от местных налогов только формой мобилизации финансовых ресурсов.

Третья группа представляет собой различного рода коммунальные сборы на гостиницы, зрелища, отдельные виды транспорта и т.д. В Нью-Йорке, например, налог на проживание в гостиницах составлял в 1991 году 19 процентов от стоимости проживания. Среди налогов на потребление в США, можно отметить такие, как налог на регистрацию автомашин, налог на парковку автомобиля (в Нью-Йорке он равен 18% от цены парковки), акциз на топливо, налог за пользование автострадами. Последний делит­ся между бюджетами штата и городов. Ставки налога зависят от веса автомобиля.

Наконец, есть четвертая группа местных налогов. Эти налоги не носят фискального характера, а определяют политику местных органов управления. Это, прежде всего, экологические налоги, направленные на защиту окружающей природной среды. Так, в Нью-Йорке есть налог на очистку нефтяных пятен на водоемах.

С учетом того, что 43, 5 % в собственных доходах местных бюджетов в России, и 22,7% их расходов составляет налог на доходы физических лиц (около 165 млрд. рублей - в кассовом исполнении местных бюджетов 2002 года), необходимо зафиксировать процент от общих поступлений подоходного налога в местные бюджеты. Полагаю, что для России оптимальным было соотношение 90/10. При этом необходимо разрешить налогоплательщику производить имущественный вычет непосредственно у работодателя, чтобы избежать ситуаций, когда налог с дохода уплачивается в одном субъекте, а имущественный вычет предоставляется в другом. Такая мера была бы позитивно воспринята налогоплательщиком, который мог бы равномерно получать законную льготу у источника выплаты, а не ждать для этого конца года.

Определенный резерв есть в росте доходов от платежей по пользованию лесным фондом, объектами животного мира и водными ресурсами. На сегодняшний день, учетная политика соответствующих предприятий позволяет осуществить контроль над реальными объемами использования этих общераспространенных природных ресурсов. Однако отсутствие муниципальной налоговой службы как таковой не позволяет реализовать существующие у муниципалитетов полномочия.

Определенную долю в доходах муниципалитетов занимают налоги на совокупный доход. Единый налог на вмененный доход, «упрощенка» обеспечивают 4,7% доходов местных бюджетов и 2,4% - их расходов. Однако отсутствие продуманных коэффициентов, изначально содержавшихся в проектах этих налогов, лишает регионы и муниципалитеты необходимой гибкости в установлении данных видов налогов. Это особенно досадно, учитывая, что именно по этим видам налогов местная власть реально способна влиять на создание более благоприятных условий для экономической деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов.

В ходе обсуждения президентского "пакета" группа депутатов предложила Правительству до принятия указанного законопроекта во втором чтении внести в Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Мне представляется, что не менее важно, чтобы сами депутаты подготовили соответствующие предложения, не дожидаясь инициатив исполнительной власти. Со свой стороны, я полагаю целесообразным предложить несколько решений на этот счет. Во-первых,  необходимо преобразовать налог с продаж в муниципальный налог со ставкой не менее 3%. Это принесет около 40 млрд. рублей в доходах 2004 года. Во-вторых, следует переосмыслить перечень местных сборов, отдав приоритет сборам за право розничной торговли подакцизными товарами. В-третьих,  налог на имущество физических лиц должен быть модифицирован, с учетом предоставления права органам местного самоуправления  вводить поправочные коэффициенты, в зависимости от реальной стоимости имущества, учитываемой для целей налогообложения. Сейчас в планах Правительства на 2004 год предполагается увеличить доходы на 0,5 млрд. рублей, однако потенциал этого налога гораздо выше. В итоге, желательно изыскать из налоговых источников не менее 200 млрд. рублей, которые могли бы пополнить бюджеты муниципальных образований в рамках предложенной реформы.